近期，延期退休的政策靴子落地，退休问题再次被热议。其实，我国的退休领域还有一个相关话题，就是农民该不该享有更多的“退休金”。

十年前，新型农村社会养老保险（“新农保”）和城镇居民社会养老保险（“城居保”）合并，破解城乡养老体系二元结构及制度碎片化迈出重要一步。当时居民基本养老金的起点较低，中央财政支出的月最低标准为55元，各省市县政府再提供相应补贴，组成养老金的社会统筹部分。

十年过去，月最低标准虽然提高到100多元，但在公共财政支持的养老体系内，农民（或城乡居民）依然是被忽视的群体。他们的保障水平较低、与机关事业单位退休人员的差距较大，一些学者甚至认为每月一两百元不应称作养老金，叫做老年补贴或许更合适。

我国现行养老体系内部，明显呈现由高到低的三个梯级：机关事业单位、企业职工和城乡居民。以2022年官方《中国劳动统计年鉴》来计算，城乡居民（大部分是农民）中领取养老金的人数为16464万人，其月人均养老金为246元。

考虑到农村老人多数缺乏收入来源，从土地上获得的收入又微乎其微，且以其身体健康为劳作的前提，目前的养老保障水平实际上使他们只能节衣缩食，不敢消费，并容易重返贫困。

从经济理论上讲，这部分居民正是边际消费倾向最高的人群，也就是说，同样新增100元收入，农民会把更高的比例用来消费，而不像富有群体那样对这点钱无感。

在更广意义上，缺乏积累、社保水平偏低拖累了我国部分城乡居民收入，这一结构性因素叠加其他因素的影响，对我国居民消费占GDP比重存在一定程度的影响，也不利于消费者信心恢复和经济增长。

2023年1月7日，山东泰安农村，房子前的老年村民们。

农民该不该有“退休金”？

市面上有两类观点认为这种“广覆盖、低水平”的社保现状有其合理性，一是它兜住了生存底线公平，二是“农民没有缴纳过社保，因而不该像机关和企业职工那样享有退休金”。但两类观点都忽视了一些历史事实及社会发展现状。

“农民不该有退休金”之说，在一定程度上否定了农民自上世纪中期以来为奠定工农业和国民经济基础所作出的特殊贡献。

首先是农业税因素。它针对一切农业生产、获得农业收入的单位和个人征收，一般按常年产量的一定比例折合成各地的主要粮食（较多地区为产量的15%-20%），因此也叫“公粮”。过去种粮的人，只有在无偿交完“公粮”后，余下的才是家庭可用的或可以用来换钱的。新华社2006年3月一篇报道显示，自1949年至2000年的52年间，农民给国家缴纳了7000多亿公斤粮食，农业税成为国家财政收入的主要来源之一。在上个世纪的城乡二元分割体制下，“城里人”并没有这种负担。

其次农民还需要向乡镇和村两级政府上交多项税费，用来维持基层运转。这些税费通称“三提五统”（“三提”是村提留，包括公积金、公益金、管理费；“五统”是乡统筹，包括教育费附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费、优抚费）。

征收农业税自古有之，似乎天经地义，而“三提五统”中的一些收费名目，仔细辨识则应属中央或地方财政承担。

再次，农民在“工农业产品剪刀差”机制下承担了经济损失。曾经，农民卖粮价格受到管制，实行低价的统购统销，而他们使用的化肥、农药、农具等产品价格却都已陆续放开，这种“工农业产品剪刀差”的半管制、不对等交换机制，保护了工业品的获利，为我国工业化进程提供了最初积累。

此外，在农业税等有形的税费之外，农民还遭受一些无形的利益损失。例如，在改革开放前的二元结构下，农民被剥夺了迁移自由，除了考入大学等少数通道，城市的工作岗位并不对他们开放。再例如，在2000年以来的城镇化快速推进过程中，大量农村土地被征收，失地农民在缺乏平等谈判地位的情况下，所获得的土地补偿、安置补助、青苗补偿、社会保障费用等与土地的巨大增值收益并不对应。

“十五”（2000-2005年）初期，以减轻农民负担为中心的农村税费改革终于启动，“三提五统”等税外收费被取消，乱摊派乱集资乱罚款现象受到抑制，到2006年，中国延续了2600年的“皇粮国税”——农业税也全面取消。

八亿农民的历史贡献有多大？中国人民大学财税研究所的一项研究称，截至1978年，即使农业税占全国财政收入的比重已经从早期的30.7%降至2.51%，但考虑“剪刀差”及各种税费，农民所提供的积累在财政收入中仍然至少占三分之一。2006年3月新华社则报道，取消农业税让农民每年减负超1000亿元，这也反证了农民在50多年间对我国财政收入的默默贡献。

综上，从历史的角度看，当曾经青壮的农民老了时，在相关财政资金允许的情况下，他们的养老问题应该被更重视一些。

现行基本养老保险扩大了收入差距

今年，国务院给城乡居民的基础养老金每月增加20元，即中央财政的补贴从去年的103元提高到123元，增加19.4%。增幅显得挺大，实因基数偏低。

基础养老金的社会统筹部分，再加上个人缴费形成的个人养老账户，这便是农民养老金的全部。现实中，除了少部分农民因拥有土地较多，土地出租收益可保障其晚年生活外，多数农民因收入原因个人参与缴费的比例不高，因此，他们的养老金几乎都依赖于各级财政，即社会统筹部分。

以全国平均额计算，无论是农民现在每月实际拿到手的全部养老金，还是其中来自中央财政的基础养老金月最低标准，最近十年累计增加不到100元。而机关事业单位和企业职工养老金年年增长，年净增加额在数量上远高于农民。

上述现象让低收入人群从经济增长中获得的收益相对较少甚至福利受损，结果将是经济增长对减贫的激励作用减弱，甚至会使贫困现象增加。目前，以基尼系数衡量的我国居民收入差距仍然居于0.47这一高水平上，除了新冠疫情等对经济增速的拖累，这种非市场化的收入差距，与社会保障水平低、养老金制度设计不合理等不无关系。

我国养老金“第二支柱”中的职业年金2020年才发展起来，“第三支柱”个人养老保险2022年才引入，“第一支柱”——基础养老金现仍发挥着最主要作用。基础养老金应该保障国民退休后的基本生活需要，体现出公共财政对居民转移支付的平等对待。

学者们近年不断为城乡融合发展中的身份平等及养老待遇平等而呼吁，每年全国两会也会听到代表委员希望增加农民养老金的建议。

适度提高农民养老待遇正当其时

适度提高农民的养老待遇，对现行养老体系的弊端作出一定程度的修补，不仅有利于体现公共财政支出的公平正义，缩小收入差距，而且将激发消费活力，扩大有效需求，阻断当前通货紧缩的负反馈，并真正体现经济增长的目的在于增加民众的福祉。

如果给城乡居民养老金每人每月增加300元，则从现在起，中央财政每年多支出将近6000亿元，约为GDP的0.5%；如果每月增加500元，则中央财政每年额外支出近1万亿，约为GDP的0.8%，占2023年中央财政支出的7%。

综上，给我国1.65亿城乡居民的养老金每月增加300-500元，在财力上可承受。并且，这笔看似多花的钱，虽然不排除少数会沉淀为储蓄，但多数仍将转化为消费和内需，起到畅通经济循环的基础作用。

笔者认为，提高居民养老金这类有目的的财政政策发力，既是改善基本养老保险支出结构的措施，也是经济增速下行时应当优先考虑的结构改革举措，其对经济和社会的长远影响值得期待。